Gemeentelijk grondbeleid opnieuw uitvinden (1)

Verhalen over en praktische voorbeelden van de huidige positie van de gemeentelijke grondbedrijven en de noodzaak om af te boeken op de waarde van de in het verleden (strategisch) ingekochte gronden zijn genoegzaam bekend. Wat doen gemeenten met die grondvoorraad en wat zal de toekomst van het gemeentelijke grondbedrijf kunnen zijn? 

Kan "de markt" een nieuwe draai geven aan gebiedsontwikkeling en wat kan daarbij de rol van de gemeente zijn? Zijn gemeenten voldoende doordrongen van de betekenis van de risicoparagraaf bij een grondexploitatie en kiezen ze nu voor "een veilige houding". Maar hoe krijg je vanuit een veilige houding toch de gewenste programma's gerealiseerd? Dit artikel geeft enkele bespiegelingen over het toekomstige gemeentelijke grondbeleid.

Regie is dood, leve de autonomie!

Bij diverse trainingen, workshops en lezingen rond de invoering van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) bracht ik altijd het gemeentelijke standpunt over het gevoerde grondbeleid aan de orde. In bijna 100% van de gevallen was er een voorkeur voor actief grondbeleid.

"Wij passen actief grondbeleid toe om geld te verdienen en risico's, ach het is nog nooit misgegaan". Daar sta je dan als trainer die inzicht moet bieden in de mogelijkheden van bijvoorbeeld exploitatieplannen. "Dat middel gaan we toch niet toepassen. Moeilijk toepasbaar, tijdrovend en het levert te weinig op. Wij gaan voor anterieure overeenkomsten!"

Inmiddels weten we wel beter! Wat moet je als overheid als je richting wilt geven en tegelijkertijd (noodgedwongen) moet loslaten? Ik schreef hierover in het blog "Regie is dood, leve de autonomie!". Beide dingen tegelijk doen kan haast niet of je moet het, zoals de Arnhemse gemeenteraad in haar laatste Nota Grondbeleid "situationeel grondbeleid" noemen en keuzes van geval tot geval afhangen van de omstandigheden.

Toch is er een tendens te bespeuren om risico's te mijden en kansen te bieden aan de "Do it yourself Society". Een tweetal Arnhemse voorbeelden. In de Arnhemse nieuwbouwwijk Rijkerswoerd (deelgebied Gaardenhage) stagneert de verkoop van "zelfbouwkavels" al jaren. Bewonersplatform en een tuinbouwvereniging hebben het initiatief geopperd om de kavels uit te geven voor volkstuinen en stadslandbouw. Dat bottom-up initiatief is onlangs door de gemeente gehonoreerd.

Een tweede burger- of bottom-up initiatief dat betrekking heeft op het gebied tussen het Centraal Station in Arnhem en de binnenstad is vorig jaar ook door de gemeente gehonoreerd. Het betreft de ontwikkeling, nu genaamd "Coehoorn Centraal" waarbij de gemeenteraad in een motie het gebied voor minimaal vijf jaar heeft vrijgegeven voor een alternatieve ontwikkeling als creatieve wijk.

Voor een gemeentelijke overheid is het lastig om de regie los te laten, maar uit de voorbeelden blijkt dat het ruimte bieden aan burgerinitiatieven wel werkt, dat er draagvlak ontstaat en snelle resultaten worden geboekt. Dat zijn op korte termijn geringe financiële resultaten, maar op de langere termijn wordt wel meerwaarde voor een gebied gecreëerd. En er gebeurt iets met de braakliggende grond. Sinds 2013 is er een VNG Denktank die nadenkt over een nieuwe rol van de overheid die ruimte kan bieden aan maatschappelijke initiatieven. Volgens de Denktank is het daarbij belangrijk om geen kaders te stellen, niet te institutionaliseren en geen regels op te leggen .

Nieuwe technieken en instrumenten

Sinds het begin van de kredietcrisis is de overheid naarstig op zoek geweest naar nieuwe financieringsmogelijkheden en verdienmodellen voor gebiedsontwikkeling. Daarbij is het besef ontstaan dat er niet één model is dat algemeen toepasbaar is. Langzaam vindt er duidelijk een verschuiving plaats naar organische, kleinschaligere groeimodellen . Ook bestaat er veel aandacht voor uitnodigingsplanologie, duurzaamheid bij gebiedsontwikkeling, tijdelijke ontwikkelingen en transformatie ( én/of herbestemming) op gebouw- en gebiedsniveau.

Maar ook een betere gemeentelijke afstemming van ontwikkelprogramma's zou kunnen helpen. Het overaanbod van woningbouw- en kantorenlocaties en bedrijventerreinen helpt niet om verliezen op de aangekochte gronden te beperken. Afboeken, verlies nemen en regionale afstemming van het programma, waardoor schaarste wordt gecreëerd zou kunnen helpen. Dat betreft echter meer een mentaliteitsverandering dan een techniek.

Nieuwe technieken zijn wel beschikbaar of in de maak zoals Tax Increment Financing (TIF), stedelijke herverkaveling en verhandelbare ontwikkelrechten. Dat eerste betreft een "filosofie" waarbij gedane investeringen op termijn worden terugverdiend doordat in een gebied meerwaarde wordt gecreëerd, waardoor er sprake zal zijn van hogere belastinginkomsten. Stedelijke herverkaveling is een techniek die nog niet wettelijk is verankerd, maar wel in de Omgevingswet zal worden opgenomen.

Een gedachte-experiment van het Kadaster, Radboud Universiteit, PAS, FF en diverse marktpartijen heeft uitgewezen dat stedelijke herverkaveling zowel financieel als ruimtelijk haalbaar is. Er wordt zelfs al gepleit voor een experimenteerwet die stedelijke herverkaveling vooruitlopend op de invoering van de Omgevingswet (voorzien voor 2019) mogelijk moet maken. Momenteel wordt er aan de Faculteit Managementwetenschappen van de Radboud Universiteit ook geëxperimenteerd met verhandelbare ontwikkelrechten.

Naast die nieuwe technieken zijn er vooruitlopend op de Omgevingswet legio mogelijkheden om flexibel met ruimte en gebruik van grond om te kunnen gaan. Dat zijn bijvoorbeeld de innovatieve experimenten die mogelijk kunnen worden gemaakt door tranches aan de Crisis- en herstelwet toe te voegen, de verruimde tijdelijke omgevingsvergunning op grond van de Wabo of het programma "Nu al eenvoudig beter" van het Ministerie van I&M.

Dit blog verscheen eerder deze maand als artikel in het vaktijdschrift Grondzaken in de Praktijk. Volgende week volgt "Grondbeleid opnieuw uitvinden (2)" op deze site.